El Gobierno minimizó un riesgo de conflicto legal

El Gobierno nacional redujo (no eliminó) un peligro de conflicto judicial al sacar del proyecto de ley de modernización laboral la disminución de la alícuota del Impuesto a las Ganancias que pagan las empresas. La decisión fue por queja monetaria de los gobernadores, pero el problema de fondo era legal.

Ganancias es un tributo coparticipable y la estimación de pérdida de ingresos provinciales por el proyecto original preocupó a quienes no tienen holgura recaudatoria. La negociación consecuente no fue extraña. Sería mejor que los dirigentes aceptaran que una menor carga tributaria contribuirá a la recuperación de la economía del país, y para un gobernador a la de su provincia. Pero una conducta austera tiene costos al menos en el corto plazo porque siempre hay personas beneficiadas por el gasto público, incluso por el más ineficiente, y ellas plantearán su queja mediante movilizaciones en lo inmediato y el rechazo por el voto más adelante. Y los beneficios de la seriedad fiscal no necesariamente serán inmediatos.

Entonces, no es raro que los gobernadores intenten mantener sus fuentes de ingresos antes que romper con décadas de creencias e intereses que fomentan el gasto público. En ese cometido su influencia sobre diputados y senadores es una herramienta. El resultado es un intercambio de votos legislativos por recursos. Puede sonar mal pero es totalmente válido. Pasa en todo el mundo, no es un “problema” de la dirigencia argentina. La democracia implica transacciones y la diferencia en cuanto a qué se negocia y en nombre de quiénes depende del sistema electoral.

En EEUU los términos son muy localistas debido a las circunscripciones uninominales. Cada estado se divide en tantas secciones como representantes envía y en cada una se compite por una sola banca. Las consecuencias de proporcionalidad general son otra historia, pero electoralmente es un mercado de bajas barreras de entrada, lo que incentiva al representante a atender las necesidades de sus votantes porque puede ser reemplazado con facilidad por un competidor. Un candidato en Ohio, por ejemplo, sólo será votado en un quinceavo del estado, la parte donde reside. Por lo tanto, en las negociaciones procurará beneficios para su circunscripción. En Argentina, donde la provincia entera es la circunscripción, hacen falta más recursos en términos relativos para competir con chances de éxito y el apoyo del aparato estatal es desequilibrante. De allí que los legisladores coincidentes con el oficialismo provincial tengan más incentivos para responder a los gobernadores que a ser autónomos.

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Las tratativas pueden buscar beneficios de todo tipo, desde no tocar impuestos coparticipables hasta obras públicas o fomento para actividades locales pasando por refinanciaciones de deuda o Aportes del Tesoro Nacional. No parecen estar en discusión los “intereses del país”, pero depende. Primero, el gobierno nacional tiene más incentivos (y la responsabilidad) para tomar la perspectiva abarcadora, pero ella no justifica olvidar a cada parte de Argentina; entonces, habría combinación de miradas. Y segundo, tal vez no exista tal interés nacional sino que se construya durante debates y negociaciones, donde las provincias toman parte.

Ahora, volviendo a lo legal, la Constitución Nacional dispone en su artículo 52 que “[a] la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas”. Como el proyecto de reforma laboral ingresó por la Cámara de Senadores y contenía modificaciones a un impuesto tal artículo, de haber sido aprobado, hubiera sido inconstitucional.

La objeción fue planteada antes y el gobierno la rechazó aduciendo que la iniciativa no era tributaria sino laboral, por lo tanto la restricción no regía. Pero eso es jugar con las palabras. Lo importante es la naturaleza de la herramienta, un impuesto, y no el marco (y objetivo) para aplicarlo.

Como distinción económica, un impuesto es una obligación de pagar para sostener al Estado en general, mientras que una tasa es una obligación de abonar a cambio de un servicio específico. Este último caso, estrictamente, implicaría que si no se accede a él no se paga. Piénsese en cualquier prestación privada, como telefonía, diversión o asesoramiento. Se paga para disfrutarla o porque se la disfrutó. Un impuesto se paga siempre.

Ciertos servicios estatales estarían en una zona gris. No los pasibles de privatizar, el Estado simplemente no debería encargarse, sino aquellos que no tienen esa posibilidad o conveniencia pero donde es posible identificar beneficiario específico y acción pública concreta y ligarlos mediante una obligación pecuniaria. Ahí entran los aportes a la seguridad social. Tienen una contraprestación puntual, como jubilación o cobertura de salud, pero son obligatorios. No por la falta de incentivos para pagar ante la ausencia de reciprocidad clara (como podría uno verse tentado ante un impuesto) sino debido a problemas de miopía temporal o tentación de no contribuir pensando en que de todos modos el Estado se hará cargo apelando a rentas generales.

Quien paga puede ver todo como una carga y resultarle vacua la diferencia, pero es importante. Su relevancia institucional (ver la opinión del 30/07/23) arraiga en la necesidad de controlar el poder de coacción del gobierno, limitar su uso de la fuerza para afectar los ingresos y la libertad de las personas. En nuestro sistema legislativo la cámara de origen tiene ventajas sobre la revisora y como en Diputados está la representación de los contribuyentes la Constitución pretende que sólo ella sea la de inicio. Aquel poder de coacción para sacarle dinero a las personas entraba en la discusión del proyecto con objetivo laboral, pero no importa el rótulo como no importaría si se discutieran normas ambientales o tecnológicas. El artículo trataba de coerción por dinero sin contraprestación, o sea impuestos.

Los gobernadores impidieron ese error, pero quedaron otras disposiciones sobre el IVA, impuestos internos y Ganancias. Menos sonoras pero igual de equivocadas, aunque como son derogaciones y exenciones probablemente nadie irá a Tribunales. En suma, si bien el proyecto tiene varios puntos positivos no debió incluirse lo tributario.