Qatar 2022: Democracia y un rey jefe de Gobierno conviven en la Constitución del país sede del Mundial

Hace casi 20 años, los cataríes tuvieron la oportunidad de votar si aceptaban o rechazaban una Constitución que mantiene el poder de decisión en cabeza de un emir vitalicio y, al mismo tiempo, adopta el esquema democrático. El 98% de los casi 72.000 ciudadanos votó a favor en un referéndum inédito para Qatar y Oriente Medio, que, en ese momento, 2003, fue considerado un hito en la apertura al mundo del pequeño país petrolero. El tiempo erosionó las expectativas: los cambios estructurales resultaron menos profundos que lo que prometía la letra constitucional, y no lograron desterrar la desigualdad y la opresión. Según organizaciones como Human Rights Watch, sigue en pie un régimen que facilita la explotación laboral y el abuso de trabajadores migrantes contratados para las obras faraónicas, incluida la red de ocho estadios construida para el Mundial de Fútbol.

Si bien ley y realidad quizá se correspondan poco, la Constitución de la nación organizadora de la Copa suaviza alguna de las instituciones autocráticas y religiosas más arraigadas del Golfo Pérsico, a menudo mediante la proclamación de ideas contradictorias en el mismo artículo. La ambigüedad de la Ley Fundamental de Qatar reflejaría los dilemas del ex emir Hamad Al Thani, quien, ante las convulsiones de la región, por un lado buscó amparo en los Estados Unidos y, por el otro, reinó entre las intrigas que generó su decisión de derrocar a su propio padre Khalifa -mediante un golpe de Estado sin violencia-. Entre concesiones y demostraciones implacables de autoridad interna, y la necesidad de diferenciarse de los vecinos enrolados en el islamismo extremo, Hamad sacó adelante su Constitución y, diez años después, cedió el mando al monarca actual Tamin, uno de los hijos que había concebido con la primera “primera dama” de Qatar, Mozah bint Nasser al Missned.

El artículo 1 de los 150 expresa esa tensión entre la tradición y el cambio que en muchos aspectos define a la dinastía Al Thani. “Qatar es un Estado árabe, soberano e independiente. Su religión es el Islam y la ley islámica es la fuente principal de sus legislaciones. Su sistema es democrático y su idioma oficial es el árabe. El pueblo de Qatar forma parte de la Nación Árabe”, prescribe la cláusula, según la versión en español disponible en la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile y traducida del idioma original por Oxford University Press. La mención a la democracia alude a la gran novedad institucional de la Constitución de 2003: el establecimiento de un órgano legislativo, el llamado Consejo Shura, con dos tercios de sus miembros elegidos por el sufragio popular y otros 15 designados por el emir.

Previsión poligámica

La preocupación por la soberanía, uno de los dramas históricos de Qatar, que ocupa la mitad de la superficie de la provincia de Tucumán en una región signada por la conflictividad armada, aparece en varias cláusulas. El artículo segundo, por ejemplo, prohíbe la renuncia y la cesión de territorio; el quinto estatuye que el Estado está obligado a defenderse de toda agresión; el sexto ratifica el respeto por los tratados internacionales suscritos, y el séptimo adhiere a los principios de libre determinación de los pueblos y de no injerencia en los asuntos estatales internos, y anuncia la voluntad de cooperar con las naciones “amantes de la paz”.

“El gobierno del Estado es hereditario en la familia Al Thani y en los descendientes varones de Hamad. La herencia va al hijo designado por el príncipe (emir) como heredero aparente”, dispone la cláusula octava. La regla permite al jefe de Estado elegir al sucesor sin orden de prelación entre sus descendientes, que suelen ser numerosos por la práctica de la poligamia (Hamad se casó tres veces -la jequesa Mozah es la segunda consorte-, lo mismo que Tamin). Si el emir no tuviese hijos varones, la Constitución lo autoriza a nombrar a cualquiera de los otros miembros del clan Al Thani. La designación del nuevo emir, que debe ser un musulmán nacido de madre musulmana catarí, procede previa consulta con la familia gobernante (especie de círculo de confianza formado por el rey) y los “notables” del país (artículo 9).

Mientras el monarca sigue en funciones, el heredero aparente se desempeña como número dos tras jurar por “Dios, el grande” que respetará la sharía, la Constitución y la ley; que mantendrá la independencia del país y salvaguardará su integridad territorial; que protegerá las libertades e intereses del pueblo, y que será leal a la patria y al emir. La Constitución indica expresamente que el jefe de Estado determina sus “remuneraciones” por los servicios prestados (artículo 17).

Contra la corrupción juvenil

La justicia, la caridad, la libertad, la igualdad y la buena moral son “los pilares básicos” de la comunidad catarí (artículo 18). El Estado es responsable de proteger aquellas bases, y de mantener la seguridad, la estabilidad y “la igualdad de oportunidades para los ciudadanos” (19). “La familia es el núcleo de la sociedad. Sus fundamentos son la religión, la moral y el amor de la patria. La ley regula los medios para su protección, la preservación de su estructura, el fortalecimiento de sus vínculos, y el cuidado de la maternidad, la infancia y la vejez”, prevé la cláusula 21. Y la 22 añade que el Estado se ocupa de la juventud: “la preserva de las causas de la corrupción, y la protege contra la explotación, y el abandono físico, mental y espiritual, y le proporciona las condiciones adecuadas para desarrollar sus talentos”.

Entre los principios constitucionales enunciados constan la educación como factor de progreso (25); la inviolabilidad de la propiedad privada (27); el dominio estatal de la riqueza y de los recursos naturales (29); el fomento de la inversión (31), y la protección del ambiente y la búsqueda del desarrollo sustentable (33). En cuanto al trabajo, la Ley Fundamental determina que las relaciones laborales se basan en la justicia social y se regulan por ley (30).

El capítulo relativo a los derechos y los deberes públicos comienza con la prescripción de que los ciudadanos son iguales sin distinciones, y de que aquellos no pueden ser discriminados por motivos de sexo, raza, idioma o religión  (artículos 34 y 35). La cláusula 36 manifiesta que “la libertad personal es inviolable” y que la tortura es un delito, y dispone que la privación de la libertad procede en los casos previstos en la ley mientras que la 39 consagra la presunción de inocencia y las garantías procesales que asisten a los acusados. Los derechos de reunión de los ciudadanos; a elegir representantes y a ser elegidos; a constituir asociaciones y a peticionar a las autoridades públicas están garantizados con los límites que fijan las normas, lo mismo que las libertades de opinión, de investigación científica, de prensa y de publicación (42 a 49).

Si bien el Estado reconoce la libertad de culto, el ejercicio de este derecho está supeditado a la necesidad de tutelar el orden y la moral públicas (50). “El respeto de las tradiciones nacionales y las costumbres establecidas son un deber de todos los que residen en el Estado de Qatar o entran en su territorio”, dice la disposición 57.

Cambios hacia abajo

La organización del Estado presenta el mayor número de regulaciones difíciles de compatibilizar. Por ejemplo, mientras el artículo 60 declara la separación de poderes -sin adoptar la república-, el 63 manifiesta que el Poder Judicial dicta las sentencias en nombre del emir, y el 67 y el 104, que este tiene la última palabra sobre las leyes que dicta el Parlamento (Consejo Shura) y puede disolverlo, y reasumir sus funciones. El Poder Legislativo de 45 bancas (30 otorgadas por el voto popular y las restantes asignadas a juicio del jefe de Estado) está habilitado para interpelar y monitorear a los ministros, pero su capacidad de intervención en los asuntos públicos a menudo requiere, además de la venia de la máxima autoridad monárquica, una mayoría de dos tercios de los legisladores. No está prevista la posibilidad de destituir al rey, y el artículo 64 expresa que su persona es inviolable y su respeto, un deber.

En cuanto a los Tribunales, la Constitución afirma que el honor, la integridad de los jueces y su justicia son garantía de derechos y libertades (129); que el Poder Judicial es imparcial, y asumido por estrados de diferentes tipos y niveles (130), y que los jueces son independientes: “en su juicio, no están dominados por ningún poder excepto la ley. Ninguna institución puede interferir en las demandas o en el proceso de justicia” (131). Pero ninguna cláusula precisa cómo se integra la magistratura: todo queda librado a la legislación, que, en última instancia, depende del monarca Al Thani.

Los silencios de la Constitución son decidores. La Ley Fundamental de Qatar no reconoce a los partidos políticos ni menciona a la mano de obra migrante, que, en condiciones objetivas de vulnerabilidad, conforma la mayor parte de la fuerza laboral. “La reforma constitucional de Qatar -que dejó atrás el estatuto provisional de 1972-, como muchas de las promovidas en otros países árabes, no debe ser confundida con una democratización”, escribió en 2008 la especialista estadounidense Amy Hawthorne en el influyente Fondo Carnegie para la Paz Mundial. Y observó: “el tamaño minúsculo y las superabundantes reservas de hidrocarburos de este país hicieron que los cambios fueran impulsados desde arriba, y presentados a una población sorprendida de su suerte en vez de tratarse de una respuesta al descontento de la ciudadanía”. Quizá ese déficit de sectores decididamente disidentes explique el artículo 145, que ordena que todo pueda ser objeto de enmienda en la Constitución, menos los fragmentos referidos a cómo los Al Thani se traspasan y heredan el gobierno.