Un país federal de gobernadores unitarios

Gustavo F. Wallberg  

Columnista invitado

Primero, el repaso. En 2016 el gobierno nacional transfirió a la ciudad de Buenos Aires parte de la Policía Federal. También, cumpliendo la Constitución Nacional, le pasó un porcentaje de sus propios ingresos a fin de mantener el servicio. Pero en 2020 la Policía de la provincia de Buenos Aires se amotinó, el Presidente adujo que el dinero al que había renunciado la Nación era demasiado y por DNU se lo sacó a la Caba y lo dio a la provincia para ayudarla en su problema. Desvistió un santo para vestir otro en vez de alentar la eficiencia. La política del recorte fue avalada, con ciertas condiciones, por una ley común, no una ley convenio (punto ahora criticado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación). La ciudad presentó un amparo ante la Corte y ésta dictó una medida cautelar para que el gobierno nacional gire a la Caba parte del dinero reclamado, pero sigue la discusión sobre cuánto debe recibir la Capital. Si lo asignado en 2016 era mucho o poco, ya se verá.

Una cautelar es una medida precautoria. Alguien pide que cese una conducta que, sostiene, causa daño, hasta que se resuelva una disputa de fondo. El tribunal debería evaluar la probabilidad de los costos irreversibles. Si la conducta cuestionada continuara durante el proceso y al final el demandante tuviera razón, ¿sería posible revertir el daño? Piénsese en una construcción que requiere derribar una edificación histórica. Un grupo de personas pide que la obra no se realice y que cesen los trabajos hasta la sentencia. Si el tribunal no accede, la edificación es derribada y al final el demandante gana, no hay cómo reponerla. Lo simétrico ocurriría si el demandado fuera quien sufriría el daño irreversible si se aceptara la cautelar. Así, debe considerarse el costo irreversible ajustado por la probabilidad de triunfo de las partes. En la discusión por la coparticipación la Corte decidió que la Caba era la parte más afectada y por eso accedió a su pedido.

Para acercarse a las cuestiones de fondo, en coparticipación de impuestos hay dos sistemas básicos. El devolutivo consiste en que el gobierno superior recauda y devuelve a cada distrito lo generado allí. Este proceder podría justificarse por mayor eficiencia, por ejemplo por economías de escala, en el ente recaudador nacional por sobre la suma de los entes provinciales. En el distributivo el ente superior recauda pero redistribuye para compensar las diferencias que la norma establezca, por ejemplo en condiciones de vida.

La Constitución Nacional dispone para Argentina un sistema distributivo, por lo tanto los distritos más ricos deberían aportar a la masa coparticipable más de lo que reciben de la Nación. Por más que se quejen las autoridades de la Capital Federal y de la provincia de Buenos Aires, es la Constitución la que establece que sean pagadoras netas por ser más ricas. Claro, la provincia tiene un bolsón gigante de pobreza en el conurbano, pero ese es otro problema.

La Constitución también dispuso que la ley de fondo para la coparticipación federal debía estar sancionada a más tardar a fines de 1996. Todavía no existe la norma, y en parte esa falta genera el conflicto actual. Algunos dicen que no se sanciona porque debe ser una ley convenio y como seguramente sus pautas cambiarían el porcentaje de coparticipación que recibe cada provincia, aquellas que vean disminuir su participación no estarán de acuerdo. Pero eso es un error. La solución posible ya se usó en pactos fiscales del pasado: asegurar como piso un monto de dinero, por caso el promedio de los últimos años (inclusive, hasta ajustado por inflación) y que la regla nueva se aplique para la masa coparticipable adicional. Si el nuevo diseño ayuda a la eficiencia cada distrito recibirá más que antes. Un porcentaje menor de una “torta” mayor puede ser una porción más grande.

En realidad los gobernadores están poco dispuestos a cambiar el esquema actual porque les conviene políticamente, al menos a los de las provincias más pobres. Gastar dinero genera beneficios políticos, recaudarlo genera costos políticos. Cuanto mayor porcentaje de los ingresos del gobierno provincial llegue de la Nación más Papá Noel resulta el gobernador y el papel del “malo de la película” es cada vez más de la Afip o del Ministro de Economía de la Nación.

Un inconveniente de tal situación es que la falta de alineamiento entre costos y beneficios incentiva la ineficiencia del gasto público. Otro, la llamada “enfermedad holandesa” de la coparticipación. Si en un país la exportación de petróleo tuviera un papel preponderante los recursos serían asignados mayoritariamente a esa actividad. En parte porque las otras no podrían competir con la petrolera para atraerlos porque no contarían con tantos ingresos, en parte porque el gran flujo de dólares revalorizaría la moneda local y contribuiría a la pérdida de competitividad del resto de los sectores. Una provincia no tiene moneda propia, pero mayor coparticipación implica que la administración pública tiene más dinero para contratar y gastar y el sector privado pierde competitividad frente al gobierno. Eso vuelve menos productivas a las provincias, más dependientes del Estado a sus ciudadanos, y se consolida el poder de los gobernadores. Otro motivo para no querer una ley de fondo de coparticipación.

Una mejor ley los obligaría a ser más eficientes, a justificar los impuestos, a ser menos demagogos. Su poder estaría en peligro. Y como los políticos no dan soluciones políticas a los problemas políticos, se termina en la Justicia. Tal es el problema real. No una disputa entre provincias pobres y una ciudad rica sino gobernadores que quieren que sus provincias sigan dependiendo del gobierno central. Si valoraran el federalismo impulsarían la ley de fondo de coparticipación y las políticas diferenciadas para equilibrar los niveles de desarrollo relativo como dicen los incisos 2 y 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional. Pero parece que los gobernadores prefieren el unitarismo.